导读
12月19日，卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）研究员彼得·E·哈雷尔（Peter E. Harrell）在《外交事务》（Foreign Affairs）杂志发表文章，分析了即将上任的特朗普政府如何通过贸易政策应对全球经济挑战，并重塑国际贸易秩序。文章指出，特朗普的贸易政策需要在推动美国制造业复兴、减少贸易逆差和应对中国经济扩张之间找到微妙平衡。
作者分析认为，特朗普的关税政策背后有双重目标：一是通过提高进口成本、推动制造业回流和缩小贸易逆差，重建美国的工业基础；二是通过经济杠杆解决地缘政治问题，特别是限制中国在全球经济中的扩张。因此，为实现这些目标，特朗普需要制定精细化的贸易策略而不是全面的关税政策。特朗普应将关税作为谈判筹码，以此来促成更加有利的国际贸易协议。
在应对中国挑战方面，作者指出，美国需要与盟友协调行动，联合建立针对中国制造业的贸易壁垒，特别是在关键领域如汽车和高端技术产品上设置统一的关税标准。同时，特朗普政府应推动调整原产地规则，以限制中国通过其他国家的供应链参与全球贸易。文章还提到，虽然特朗普在第一任期对中国实施的关税政策削减了部分对华进口，但并未阻止中国经济的全球扩张，中国在制造业中的全球占比仍在持续增长，这需要更为系统的应对方案。
最后，特朗普的贸易政策可能为全球贸易秩序带来深远影响，但这需要精准的外交努力和长期的政策协调。成功的关键在于如何利用美国的经济杠杆与技术优势，促成有利的国际协议，同时避免因政策过度而疏远盟友或削弱自身经济竞争力。如果实施得当，这可能成为全球贸易秩序的一次重要重写，为美国在未来的经济和地缘政治竞争中奠定更有利的基础。
图源：Foreign Affairs
*本文作者：
彼得·E·哈雷尔 (Peter E. Harrell) ，卡内基国际和平基金会的非常驻研究员。他曾于2021年至2022年在美国国家安全委员会和国家经济委员会担任国际经济与竞争力高级主任。
当选总统唐纳德·特朗普在竞选期间承诺发起一场贸易战，其规模将超越美国数十年来经历的任何贸易争端。他提出的计划包括对所有外国进口商品征收20%的“统一”关税，并计划将对中国商品的关税提升至60%。在赢得连任后的六周内，他通过社交媒体发出威胁，表示将对加拿大、墨西哥、金砖国家以及其他目标国家征收关税。
然而，特朗普发起的贸易战的最终轮廓依旧模糊。在最近的一次电视采访中，特朗普表明，他将关税视作一种工具，既能促进美国制造业的扩张，也能作为与外国政府谈判的筹码。然而，当特朗普试图将他的贸易直觉转化为具体政策时，他将面临来自不同方面的相互冲突的建议。
财富百强企业的首席执行官们将敦促特朗普利用关税威胁，迫使外国政府为他们的公司提供更好的海外市场准入。国内制造商和工会领导人则将推动特朗普实施新的关税政策，以刺激美国的生产活动。
国家安全专家则会敦促特朗普加强与盟友的贸易合作，共同对抗中国的影响。与此同时，如果华尔街的交易员们认为特朗普的关税或其他贸易政策可能会引发通货膨胀或损害企业利润，市场可能会因此而下跌。
特朗普展现出的“破坏者”倾向，预示着他可能对国际贸易秩序带来自20世纪90年代初自由全球体系建立以来最为深远的变革。
他有机会以有利于美国地缘政治地位并强化其工业基础的方式重塑贸易流动。然而，特朗普的破坏性特质同样带来了巨大的风险。若他施压过度，可能会引发导致美国人生活成本上升的关税战。要想成功，将需要美国贸易政策的新范式以及高超的外交技巧，因为外国领导人无疑会捍卫他们各自的国家利益。
特朗普近日表示，若欧盟不购买更多美国石油天然气，将面临更多关税。图源：新华社
关税先生
长期以来，特朗普将关税视为达成双重目标的手段。首要目标是重新调整贸易平衡，即减少接近一万亿美元的美国贸易逆差，并促进美国制造业的发展。其次，关税被用作解决地缘政治问题的工具，无论是通过威胁对墨西哥征收关税以遏制移民流动，还是旨在削弱中国在全球经济中的影响力。
新当选的总统已经与那些支持这一策略的人士站在一起。新任副总统J.D.·万斯（JD Vance）在7月的发言中强调，“一百万个廉价的仿制烤面包机的价值，也比不上一个美国制造业工作岗位。”与此同时，特朗普提名的国务卿马克·鲁比奥（Marco Rubio）近年来已成为华盛顿对华政策中最为强硬的声音之一。
然而，无论特朗普的目的是减少贸易逆差还是削弱中国在全球经济中的影响力，他将会发现，将关税作为主要的谈判工具，比直接实施关税政策更为有效。部分原因在于宏观经济的影响。广泛的关税会增加美国消费者的负担，特别是在短期内。
研究显示，全面实施特朗普在竞选期间所威胁的关税，将导致普通美国家庭每年额外支出2600至3900美元。此外，广泛的关税还会产生一些违反直觉的宏观经济效应。例如，它们可能会导致美联储维持较高的利率，吸引外国资本流入美国，并推高美元相对于其他主要货币的价值，从而部分抵消潜在的消费价格上涨。但这种做法也会损害美国出口商及其员工的利益。
此外，历史经验表明，战略性协议在缓解美国贸易逆差方面效果显著。在20世纪80年代，面对与日本之间不断扩大的贸易逆差，里根政府感到忧虑。为了应对这一问题，政府试图构建一系列贸易壁垒。然而，真正对逆差产生积极影响的举措是1985年签署的《广场协议》。通过这一协议，华盛顿成功说服了主要贸易伙伴共同采取行动，促使美元价值下降。尽管《广场协议》并未彻底解决与日本的双边贸易逆差问题，但它确实在1991年之前，将美国的整体贸易逆差减少了80%。
同样地，协议在加剧华盛顿与北京之间的竞争中扮演了关键角色。美国对中国征收的关税虽然减少了从中国的进口量，但并未能抑制北京在全球经济舞台上的雄心壮志。自2018年起，中国的整体工业贸易顺差显著增加，目前的顺差额已经超过了20世纪80年代其他制造业强国（包括日本）所达到的最高水平。
此外，根据目前的趋势，中国在全球制造业中的占比预计将持续上升：联合国工业发展组织最近发布的报告预测，到2030年，中国在全球工业生产中的比重将达到45%，而这一比例在2000年仅为6%。与此同时，美国在全球制造业中的份额预计将从25%下滑至11%。
在地缘政治紧张局势下，华盛顿及其盟友所采取的策略显然无法长期维持，因此特朗普政府必须调整其政策方向。特别地，特朗普应寻求与其他国家合作，以减少它们与北京之间的贸易往来。在这方面，特朗普有望获得越来越多的国际支持。
随着中国制造业贸易顺差的持续增长，包括巴西、智利和南非在内的美国以外的众多贸易伙伴，已经开始对中国商品实施关税和其他保护主义措施。特朗普的任务将是运用美国的贸易政策，来协调并加强这些新兴的保护主义行动。
促使贸易伙伴提升对中国商品的壁垒，最终将有助于推动美国制造业的成长。中国向其他国家的出口不仅取代了这些国家的制造商，也对美国工人产生了负面影响。美国制造的商品在国际市场上往往难以与价格更为低廉的中国制造商品竞争。此外，有证据显示，当中国增加对韩国等工业化国家的汽车和其他高端产品销售时，这些国家的制造商为了应对竞争，会增加向美国出口的产品数量——这进一步冲击了美国制造业。
这并不意味着关税仅能作为谈判的筹码：对中国征收关税是美国“去风险”战略的关键部分，这也是拜登政府继续执行特朗普在第一任期内所确立的关税政策的原因。即便针对盟友的关税目标，也能助力推动一些关键战略行业的国内生产，这些行业在国家和经济安全中占据着至关重要的位置，而“友岸外包”（friend-shoring）并不能完全满足需求。
此外，特朗普推动美国在贸易税率方面实现更高程度的互惠也是合理的。例如，美国在加入世界贸易组织时承诺维持的最高关税税率比欧洲所承诺的关税税率低约40%。
相比之下，印度的关税税率则高出数倍。虽然在20世纪90年代初，印度还是一个小型经济体，美国和欧洲也在适应冷战后的世界格局，这样的关税差异可能是可以接受的，但在当今全球经济的背景下，这种做法已经不再适宜。然而，特朗普及其团队将会意识到，与其对美国85%的非中国贸易实施全面关税，达成新协议通常更有利于美国的经济和安全。
2020年1月，特朗普出席“美国-墨西哥-加拿大协定”签署仪式。图源：新华社
回到未来
为了达成特朗普所期望的成果，美国的贸易谈判代表们必须经历一系列根本性的转变。首先，华盛顿几乎找不到现代的先例来支持通过贸易谈判来说服贸易伙伴们联合提升对第三国的关税，特别是以一种协调一致的方式。
数十年来，美国的贸易政策一直专注于降低贸易壁垒——通过为美国商品开拓外国市场，并以允许外国生产商更多地进入美国市场作为交换条件。然而，当美国近年来试图说服贸易伙伴增加针对中国的贸易壁垒时——例如，加拿大在10月份对中国产的电动车和钢铁产品征收关税——华盛顿是通过临时的外交手段实现的，而非通过正式的贸易谈判。
在特朗普总统的领导下，美国官员将需要制定贸易协议，以鼓励贸易伙伴减少与中国的贸易往来。他们可以考虑首先推动主要贸易伙伴采纳与美国相同的共同外部关税政策，这些关税将针对从中国进口的关键产品，例如汽车和关键矿物。作为回报，特朗普政府可以考虑对这些伙伴国家的相关进口产品免除新关税的影响。
美国官员应当重新审视并修改决定商品原产国的“原产地规则”，这些规则是用于计算关税的基础。现行的贸易规则往往将产品归类为“在组装地制造”，而忽视了产品组件的来源。
例如，即便木材源自其他国家，一件在越南组装的木质家具仍被认定为越南制造。中国能够通过在其他国家设立高度依赖中国公司和组件的制造工厂来利用这些规则。特朗普总统应当推动这些规则的变革，以便对这类产品按照中国的关税税率征税。尽管一些华盛顿的合作伙伴可能对这种变革持保留意见，但特朗普应强调，规则的调整将有利于他们，因为它将激励供应链的多样化，并减少对中国供应链的依赖。
特朗普的谈判团队面临一项新的范式转变——将贸易与国家安全的议题融合，而非将它们割裂。在冷战时期，美国及其盟友通过诸如“巴黎统筹委员会”等机制，在贸易与安全领域展开合作。
然而，自1991年苏联解体后，美国官员倾向于在贸易与安全之间划出明确的界限，认为经济工具，如出口管制和制裁，不应被用来推动贸易利益，同样，关税也不应用于促进安全利益。在当前这个地缘政治竞争激烈的时期，华盛顿应当考虑回归其早期的做法。这表明特朗普应当推动美国的贸易伙伴在出口管制、外国投资审查等关键领域与美国的规则保持一致，特别是在涉及中国的事务上。作为回应，特朗普可以简化其合作伙伴在与美国进行贸易时所面临的出口管制和投资审查程序。
最终，华盛顿应致力于追求更加注重成果而非仅仅遵循规则的贸易政策。在过去的30年中，美国的政策制定者们已经建立了一套详尽的规则体系，旨在规范贸易活动。这些规则包括了关税税率、补贴以及非关税壁垒——涵盖了食品安全、知识产权、反腐败政策、货币操纵以及银行业等众多领域。无疑，这些规则对于推动跨境贸易、投资、创新和竞争起到了关键作用。然而，为了实现特朗普总统的目标，我们需要更多创新和灵活性。
以美国与德国长期存在的贸易逆差问题为例，自2017年起，特朗普便持续表达对此问题的不满。尽管美国对德国汽车征收的关税低于欧洲对美国汽车的关税，但德国的贸易顺差在很大程度上得益于其宏观经济政策，这些政策导致了国内投资和需求的不足。结果，德国的制造业更倾向于依赖出口市场而非国内市场。德国若能采取措施提升国内需求——比如，将国防开支提升至国内生产总值的3%，增加基础设施和国内投资，以及加大研发支出——将比提高美国对德国产品的关税更能有效地减少贸易失衡。
此外，调整全球资本流动也是重新平衡全球贸易的一个可行途径。在后冷战时期贸易秩序兴起之前，全球各地的政策制定者普遍将宏观经济因素视为贸易政策的关键组成部分。因此，《广场协议》的关注点在于降低美元的价值，而非建立规范货币操纵的规则。在过去的三十年中，美国的贸易政策制定者并未完全忽视宏观经济因素的重要性；奥巴马政府曾多次敦促中国提升国内需求，以减少美国的贸易逆差。
然而，美国的贸易官员逐渐放弃了使用关税等手段来说服外国政府调整其宏观经济政策，转而专注于制定管理商品和服务实际流动的规则。特朗普，作为一位乐于发出威胁的政治家，非常适合将这一传统重新带回。他的经济团队，由企业高管组成，非常擅长确定能够减少美国贸易逆差并支持美国工人的宏观经济政策目标。
平衡的艺术
特朗普并非唯一有能力重塑贸易格局的领导人。他的贸易伙伴们将面临抉择：是与他进行谈判，还是做好准备迎接一场长期的贸易战。墨西哥总统克劳迪娅·辛鲍姆（Claudia Sheinbaum）近期的举动便是一个例证，她一方面对特朗普的关税威胁提出了反制关税的警告，另一方面又主动联系特朗普，表达了谈判的意愿。
墨西哥总统辛鲍姆此前表示，墨西哥计划取代来自中国的进口产品，大部分产品将由墨西哥或者北美公司生产。图源
尽管如此，当新任总统重返白宫之时，正值美国拥有更高谈判筹码的时刻。近年来，美国经济的表现明显优于其国际同行——例如，自2019年末以来，美国的经济增长速度是欧盟的三倍——这使得美国成为合作国家公司不可或缺的市场。
特朗普可以利用美国在人工智能、半导体设计以及其他关键技术领域的优势作为额外的影响力来源，向合作伙伴保证，只要他们同意他的贸易条件，就能获得用于人工智能和其他高科技产品的先进芯片。
各国几乎别无选择，只能与特朗普政府打交道。中国的经济增长正在放缓，这降低了其作为贸易伙伴的吸引力。小型经济体将继续相互达成协议，例如加拿大和印尼在12月初签署的贸易协议。然而，与美国达成的协议相比，由于美国市场的规模远大于小型经济体之间的协议，这些协议的经济意义通常显得微不足道。
特朗普及其团队应致力于制定能够吸引国际支持的贸易政策。众多欧洲国防官员正呼吁本国增加国防预算并进行必要的工业投资，同时，在七国集团内部，越来越多的官员倾向于限制与中国的贸易往来。特朗普可以与这些官员携手合作，推动达成相关协议。此外，特朗普应铭记，在这些协议中，最终成果比采取的手段更为关键。若欧洲及其他七国集团盟友承诺减少与中国的商业往来，并希望采取自己的方式来实现这一目标，特朗普应予以支持，而不是反对。
然而，实现成功协议的外交努力并非易事，而特朗普喜欢夸张的风格如果太过分，可能会破坏他的目标。恰当管理的威胁可以将外国政府拉到谈判桌前。如果特朗普过于咄咄逼人，那么面对自身国内政治压力的谈判伙伴可能别无选择，只能准备迎战——这种结果将迫使总统实施代价高昂的关税。此外，各国需要确信他们与特朗普达成的协议是可以执行的。如果他们认为特朗普第二天会带着更多威胁回来，他们就不会愿意达成协议。
特朗普需要与国会和关键利益相关方密切协商，以明确具体的贸易目标，从而让外国伙伴相信协议可能会得到坚持。他还可以通过迅速采取行动来获得更广泛的支持：如果特朗普能够迅速达成几项协议，他将为与其他国家达成协议积累动力。
特朗普的贸易计划对美国经济及其地缘政治联盟至关重要。数百万美国人的就业依赖于进出口商品的流动。美国的商品贸易总额（包括出口和进口）每年超过5万亿美元。而在与中国的战略竞争中，美国需要盟友，而不是将他们推开政策。但如果特朗普能够成功，他可能会推动全球贸易秩序最重要的一次改写。结果可能是一个更加繁荣和安全的美国。
编译｜张乐词 诺丁汉大学马来西亚分校政治与国际关系学院博士候选人
往期推荐
特朗普2.0：东南亚将迎来什么？｜IPP全球智库纵览
美国智库：为什么欧洲没有加速与中国的经济脱钩？｜IPP全球智库纵览
特朗普政府的中国挑战｜IPP全球智库纵览
关于IPP
华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。
转播
