日前，在摩洛哥举行的国际货币基金组织（IMF）和世界银行2023年秋季年会上，IMF增资方式成为讨论的热点。IMF总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃在接受英国《金融时报》采访时表示，IMF应作出改革，更好地反映过去10年的全球经济格局变化。她对实现IMF投票权改革目标表示乐观。然而，专家分析指出，在IMF改革上，发达国家和欠发达国家在份额占比、增资方式和投票权重等方面存在严重分歧。IMF要实现民主化和现代化改革，依然面临重重挑战。
改革呼声不断高涨
在国际货币基金组织（IMF)和世界银行2023年秋季年会举办期间，第48届国际货币与金融委员会会议发表主席声明指出，将致力于建立一个强大、以份额为基础且资源充足的IMF；将致力于在2023年12月15日之前完成第十六次份额总检查；为了更好反映成员国在世界经济中的相对地位，同时保护最贫困成员国的份额比例，调整份额比例是紧迫且重要的；呼吁执董会在第十七次份额总检查下开展工作，于2025年6月前提出可能的方法来指导份额的进一步调整，包括制定一个新的份额公式。
中国现代国际关系研究院世界经济研究所副所长、研究员黄莺对本报记者表示，该主席声明有两点值得注意：一是表达了调整份额的紧迫性和重要性，列出了具体的时间表；二是呼吁为撒哈拉以南非洲在IMF执董会设立第25个席位，以提升其发言权和代表性，改善执董会地区代表性的整体平衡。
中国社会科学院世界经济与政治研究所国家全球战略智库研究员徐秀军对本报记者表示，尽管此次年会讨论了IMF份额与投票权改革的相关事宜，但由于成员之间对改革方案存在分歧，此次会议未在此问题上取得实质性进展。
IMF和世界银行创建于第二次世界大战后，被视为美国主导的布雷顿森林体系两大国际金融支柱。作为一个由190个成员国组成的多边金融机构，IMF每个成员国都有一个配额，决定了该国对IMF的贡献、在IMF中的投票权重以及获得紧急融资的机会。IMF的配额是根据各国在世界经济中的地位和影响力来分配的，主要考虑各国的GDP、开放度、经济波动性和外汇储备等因素。按照规定，IMF至少每五年进行一次配额审查，并根据全球经济格局变化进行相应调整。
然而，在实践中，IMF上次对配额占比的大幅调整是在2010年。10多年过去了，这一调整方案已无法有效反映全球经济格局的巨大变化。这种滞后性和不平衡性引发了许多新兴市场和发展中国家对IMF治理结构和代表性的不满和质疑。国际社会要求IMF改革的呼声不断高涨。
联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯日前发表文章指出，IMF和世界银行的现有架构和规则“不公平地偏向于”发达国家，欠发达国家受益于这两家机构的程度远不及发达国家。他呼吁IMF和世界银行进行彻底改革，包括增加发展中国家在这两家机构执行董事会的代表比重、推进IMF份额改革、改善资金用途等。
中国是IMF改革的坚定支持者。在出席第48届国际货币与金融委员会会议时，中国人民银行行长、国家外汇管理局局长潘功胜在发言中指出，中方一贯认为，基金组织份额改革应实现份额增资和占比调整，体现基金组织以份额为基础的机构性质，并更好反映成员国在全球经济中的相对地位，提高新兴市场和发展中国家的话语权和代表性。基金组织作为重要的多边金融机构，应继续呼吁尽快消除人为的贸易、投资与供给限制，防止经济金融碎片化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。
改革紧迫且重要
“IMF和世界银行份额与投票权分配早已远远脱离了成员国经济力量对比的现实，新兴市场和发展中国家的话语权和代表性受到严重抑制。两机构的功能也因此长期难以得到有效发挥。”徐秀军说，“当前，在美欧货币政策持续收紧的背景下，全球经济下行压力持续加大，越来越多国家的债务水平持续攀升，一些经济基本面脆弱、对外依存度和外债水平较高的国家已出现债务危机或处于债务危机的边缘。这使得推进IMF改革、更好发挥IMF功能更具紧迫性。”
“IMF必须通过改革，解决资金需求增加和贷款能力萎缩之间的矛盾。”黄莺表示，作为布雷顿森林体系的产物，IMF最初的职责是促进国际货币合作和汇率稳定，促进国际贸易的扩大和平衡发展，向面临国际支付困难的成员国提供救助。上世纪70年代初，布雷顿森林体系崩溃后，IMF原有的一些职能与时代脱节，必须重新给自己定位。这些年，IMF不断拓展自己的职能边界，将减贫、抗疫、气候变化、粮食安全、能源安全和可持续发展等新议题纳入其中。与此同时，IMF的贷款能力却相对萎缩。近年来，IMF虽然不停增资，但主要依靠半永久性的新借款安排和临时性的双边借款安排来支撑，而基于份额的可贷资金占比却不断下降。目前，基于份额的可贷资金已降至总可贷资金的40%左右。由于1850亿美元的双边借款安排即将到期，IMF急需一笔资金填补缺口，以维持其1万亿美元的借贷能力。
“历史上，IMF的份额配置一直处于动态调整状态。”黄莺介绍，自上世纪50年代以来，在进行份额总检查时，IMF数次不同程度地调整了份额占比和增资幅度。IMF现在的份额安排是2010年第十四次份额总检查做出并于2016年正式生效的。13年来，全球经济格局已经发生了很大变化。按照现有IMF份额公式，至少25个成员国存在经济实力和在IMF中的话语权和代表性严重不匹配的矛盾，需要大幅增加份额。如果IMF的份额安排继续保持不变，将会削弱其作为最后贷款人和全球标准制定者的权威性和可信度。
IMF份额改革的主张遭到美国反对。日本《读卖新闻》报道称，美国试图推动达成一项协议，即各国在不改变现有份额占比的情况下等比例增资。
“美国此项主张的目的是不改变现有投票权格局。”徐秀军表示，根据IMF协定，份额和投票权调整等重大事项的提案需得到85%的投票支持才能通过，而美国的投票权重为16.5%，因而拥有了重大事项的一票否决权。美国当然不愿意放弃这一特权。但当前，美国等发达经济体能够提供的增资不能满足IMF的资金需求，而等比例增资不能使一些有能力提供资金的新兴市场和发展中国家成员发挥更大作用。
黄莺介绍，曾担任美国财政部助理部长的埃德温·杜鲁门近日撰文指出，按照IMF现有的份额公式，至少有25个国家的份额增幅应该达到50%以上。即使这25个国家的份额增幅只满足一半的目标，美国在IMF中的投票权占比也将降至15%这个临界线附近。如果严格根据全球经济格局修改份额公式，将对美国更不利。因此，美国非常抵触调整份额。
弥合分歧非常困难
10月10日，IMF发布最新一期《世界经济展望报告》，受高利率、俄乌冲突和地缘政治纷争的影响，预计今年全球经济增速将从此前的3.5%放缓至3%，2024年经济增速从3%下调至2.9%。
格奥尔基耶娃呼吁成员国为IMF提供更多资源，因为在全球经济增长乏力之际，如果IMF没有足够财政资源来援助陷入困境的国家，将造成“毁灭性”后果。她警告说：“如果IMF不能挺身而出给人们带来信心，那么从经济、社会和安全的角度来看，破坏可能是深远的。”
“如果IMF的改革是民主化和现代化的，能够释放很强烈的国际合作信号，对提振全球经济发展信心至关重要。”黄莺认为，近几年，全球经济集团化、碎片化的风险不断加剧。新冠疫情、俄乌冲突和巴以冲突对全球经济造成连番打击。全球经济发展信心非常脆弱。全球多边机构改革的需求非常大，但动力不足。很多中低收入国家面临债务危机爆发的风险。IMF如果有足够的资源，可以帮助一些国家避免出现流动性危机。
不过，黄莺表示，近几年，虽然IMF增加了一些贷款工具，如预防性融资工具、灵活信贷线等，但其贷款并不是无条件提供的，通常会附加一些苛刻的政治经济条件。这些条件可能包括财政紧缩、货币政策调整和结构性改革等，大大增加了发展中国家利用资金的难度和发展成本。
巴基斯坦《论坛快报》总编辑侯赛因·纳韦德近日在该报官网刊发评论称，尽管IMF已经实行了一些改革，将部分权力向新兴市场和发展中国家开放，但仍需通过更广泛的改革提高包容性，确保IMF计划和政策的透明度，实施有助于各个成员国金融稳定和货币合作的经济政策。
“IMF改革的最大阻力来自美国。即便IMF其他成员就份额和投票权改革达成一致，美国可能也会用一票否决权阻碍改革方案的最终落实。”徐秀军说。
“目前，IMF弥合分歧非常困难。调整IMF份额占比的大讨论被安排在第十七次份额总检查，节点是2025年。按照西方媒体披露的情况，IMF按份额增资1/3—1/2就能覆盖IMF现在的资金缺口。接下来，份额增资的幅度预计将在激烈博弈中达成一个妥协结果，但调整幅度可能不大。”黄莺说。
“为了维护IMF的信誉、合法性和有效性，IMF改革的方向是继续完善份额和治理结构，确保IMF成为以份额为基础、资源充足的国际金融机构。”徐秀军表示，IMF改革应同时进行份额增资和占比调整，既扩大IMF的资金池，又更好反映成员国在全球经济中的相对地位。IMF份额改革既要充分利用新兴市场和发展中国家的资金资源，也应赋予新兴市场和发展中国家相应的代表性和发言权。从长远来看，对个别国家独享重大事项的一票否决权问题也应进行讨论，避免因个别国家的阻挠而使绝大多数成员推动改革的努力前功尽弃。（本报记者 贾平凡）
《 人民日报海外版 》（ 2023年10月26日 第 06 版）